Sobre la naturaleza del Amparo en República Dominicana

Muchos son los cuestionamientos originados sobre el amparo. Debates estos que se enmarcan desde el uso de la terminología “acción” o “recurso”, hasta posiciones sobre su naturaleza jurídica, es decir, si es un instituto con carácter autónomo o subsidiario. En sentido general, es reconocido como una acción, puesto que no persigue la revisión de un acto, sino la inmediata restitución de los derechos y garantías constitucionales violados o amenazados de violación por el acto, hecho u omisión proveniente de un órgano del Estado o de un particular.

La acción de amparo, ya sea como acción autónoma o subsidiaria procura y tiene como esencia el apego estricto de los actos de autoridad o decisiones emanadas por los órganos del Estado o por acción de un particular, a la letra de la Constitución y de los Tratados Internacionales que versan sobre derechos fundamentales, con el objetivo de que no exista ningún tipo de abuso de poder o arbitrariedad del mismo en la ejecución de las facultades propias de los organismos estatales.

En lo que concierne a la naturaleza autónoma o subsidiaria de la acción de amparo, específicamente, en lo que al caso de la República Dominicana concierne, tiene una naturaleza subsidiaria conforme a las disposiciones del Articulo 70, numeral 1, de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, el cual indica que una de las causas de inadmisibilidad es la existencia de otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado.

BREVE DEFINICIÓN DE ACCIÓN DE AMPARO

El amparo es una acción o un recurso, dependiendo de la legislación del país de que se trate, que tutela los derechos constitucionales del ciudadano, y del que conoce y falla, ya sea, un tribunal específico o un Tribunal Constitucional, Corte Suprema, o bien un juez o tribunal ordinario, según lo dispuesto en la legislación.

Este instituto, como ente garantista, posee una doble función: de protección al ciudadano en sus garantías fundamentales y a la propia Constitución al garantizar la inviolabilidad de sus preceptos, ya sea por normas generales contrarias a dichos criterios o por actos de autoridad que vulneren el contenido o los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Sustantiva.

Es un proceso judicial que tiene como finalidad proteger todos los derechos constitucionales de la persona -con excepción de los que protegen el Hábeas Corpus, la Acción de Hábeas Data y la Acción de Cumplimiento- ante violaciones o amenazas de violación provenientes de una autoridad o de un particular (el amparo protege derechos como, por ejemplo, el derecho de asociación, a la libertad de contratación, el derecho al debido proceso). Lo puede presentar el mismo afectado o cualquier otra persona en su nombre. Si el Juez comprueba, efectivamente, violaciones a derechos, ordena que los actos violatorios se suspendan inmediatamente.

Conforme lo indica el Articulo 72, de la Constitución Dominicana, toda persona tiene derecho a una acción de amparo para reclamar ante los tribunales, ya sea actuando de forma personal o representado por otra persona, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, no protegidos por el Habeas Corpus, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de toda autoridad publica o de particulares, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, para garantizar los derechos o intereses colectivos y difusos.

De igual forma, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, indica que los actos impugnables mediante la acción de amparo son aquellos que por acción u omisión de una autoridad publica o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta lesione, restrinja o altere los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, exceptuando los derechos protegidos con el Habeas Corpus o el Habeas Data.

TIPOS DE NATURALEZA DE LA ACCION DE AMPARO (Carácter Autónomo y Carácter Subsidiario).

La forma de aplicación y de interpretación de una figura jurídica varía dentro de cada legislación y el amparo no es la excepción. Respecto a su naturaleza se han presentado diversos cuestionamientos sobre si es una acción autónoma  o subsidiaria. Los ordenamientos de cada país han adoptado modelos de acción de amparo directo, subsidiario o alternativo, ocurriendo siempre un fenómeno común en todos ellos. A continuación explicaremos en que se sustentan dichas tesis.

Se entiende que la acción de amparo es autónoma cuando ésta no necesita de otras vías para ser ejercida, pues es la más sencilla y preferente. Esta postura es sostenida por el profesor Néstor P. Sagués cuando dice: “solamente si hay uno mejor que el amparo, es decir, más expeditivo o rápido, o más eficaz, el amparo no será viable. Si hay un proceso igual de útil que el amparo, el litigante es libre para emplear éste o el otro camino procesal. En la última hipótesis, el amparo se perfila como vía alternativa u opcional para el agraviado”.

La tesis de a autonomía infiere que no se exige ningún condicionamiento a la utilización o agotamiento de instancias previas, para gozar de este recurso. Cuando el modelo ha sido la vía directa o alternativa del amparo, la demanda por litigiosidad de esta acción se produce en forma inmediata y creciente, porque, sin dudas, el procedimiento establecido para su tramitación ha demostrado ser el más eficaz en todas las latitudes.

Por otra parte, cuando se hace referencia al carácter subsidiario del amparo se considera que no puede ser utilizado si previamente no se han agotado las vías ordinarias de defensa, para tutela efectiva. Por tanto, para que los fundamentos de una acción de amparo puedan ser analizados en el fondo, la parte accionante debe haber utilizado hasta acabar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos.

Existen sistemas jurídicos en los cuales no ha quedado clara la idea del amparo directo o no ha sido reconocido por el legislador o por los creadores de la norma. No obstante, la jurisprudencia, por razones diversas ha establecido que excepcionalmente procede la tutela, prescindiéndose de la naturaleza subsidiaria cuando se advierta la existencia de una incuestionable lesión al o los derechos invocados y un daño irreparable e irremediable provocado por vías o medidas de hecho, que deben ser protegidos de forma inmediata porque de no ser así el amparo resultaría ineficaz.

NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE AMPARO EN REPÚBLICA DOMINICANA.

La Suprema Corte de Justicia, mediante resolución de fecha 24 de febrero del año 1999, decidió aceptar este instituto, al incorporar de manera directa el Artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, es decir, incorporó al derecho positivo interno el precepto internacional que prevé la necesidad de un recurso sumario y efectivo que ampare contra actos que violen derechos fundamentales.

Posteriormente, en fecha 30 de noviembre del año 2006, se promulgó la ley 437-06, mediante la cual el legislador dominicano organizó el procedimiento del amparo. En dicho texto se consignó que: “La acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de una autoridad pública, o de cualquier particular, que en forma actual o inminente y con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, lesione, restrinja,  altere o amenace los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución de la libertad individual, tutelada por el Hábeas Corpus”.

Con la proclamación de la Constitución del 26 de enero de 2010, la organización judicial dominicana tuvo cambios interesantes. A raíz de ello se creó la ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, la que, a su vez, derogó la citada ley 437-06.

Esta nueva ley, entre otras cosas, regula el amparo y sus modalidades. En el literal 1), del Artículo 70, se establece que el juez apoderado podrá declarar inadmisible la acción de amparo cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado.

En República Dominicana se discute sobre si el amparo debe categorizarse como autónomo o si, por el contrario es subsidiario o tenemos un sistema mixto. El choque de alcances viene dado por la historia de esta figura en nuestra nación y por la acepción que de ella se ha hecho desde su reconocimiento. Actualmente la polémica generada tiene su base en las puntualizaciones contenidas en la Constitución y en la Ley del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.

Esto se debe a que por un lado algunos autores consideran que es por este carácter principal de la acción de amparo, que le viene dado por la misma Constitución, y que hace que este proceso constitucional sea directamente operativo, que, el requisito legal de que no haya vías judiciales efectivas para que el amparo sea admisible solo puede y solo debe interpretarse en el sentido de que, ante la lesión de un derecho fundamental, habrá que ver cuáles son los remedios judiciales existentes, no tanto para excluir el amparo cuando existan vías judiciales alternativas o si ellas no son efectivas, sino cuando éstas provean un remedio judicial mejor que el amparo.

Lo que quiere decir, que estos piensan que el amparo sólo será inadmisible cuando existan otras vías más efectivas para ejercer la acción y hacer valer el derecho vulnerado, pues el Artículo 72, de nuestra Carta Sustantiva, no señala que la admisión deba estar supeditada a la verificación de que hayan o no otros medios alternativos para la tutela del derecho. De este criterio puede entenderse que el amparo es mixto.

Lo cierto es que la acción de amparo es, conforme a la jurisprudencia y la doctrina nacional e internacional, un mecanismo subsidiario, alternativo no complementario, de ahí que el juez del amparo antes de admitirlo está en la obligación de examinar si existen o no respuestas idóneas a la violación alegada. En lo concerniente a los actos que pueden ser atacados vía la acción de amparo, no cabe dudas que son objeto o susceptible de la misma, todos los actos u omisiones que emanen tanto de las autoridades públicas como de particulares y que vulneren o amenacen con vulnerar un derecho fundamental.

ANÁLISIS DE LA NATURALEZA DEL AMPARO EN OTROS SISTEMAS.

El caso de Chile

En el marco de la acción de amparo en Chile, debemos destacar que en sus inicios la misma fue denominada con el nombre de “recurso de protección”, conteniendo características similares a la de actual acción de amparo, pero su carácter era puramente autónomo, pues fue creada como una acción directa, susceptible de interponerse no obstante la existencia de otros medios judiciales, idóneos o no, sin importar tampoco si existen vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección.

Fue concebida como una forma de amparar los excesos de la administración del Estado y de los particulares que vulneraban los derechos constitucionales de las personas.

El constituyente de 1925, sólo había creado un procedimiento breve y sumario en el caso de la libertad personal, atendida la importancia de este derecho, para poner término a los abusos producidos fuera de los procedimientos ordinarios propios del ordenamiento jurídico. Originalmente lo que hoy conocemos como habeas corpus fue llamado “Recurso de Amparo”, para proteger el derecho fundamental de la libertad, pero luego surgió la necesidad de crear una figura que permitiera hacer valer otros derechos inherentes.

El Artículo 20, de la Constitución Política de la Republica de Chile, establece que: “El que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19, números 1.º, 2.º, 3.º inciso cuarto, 4.º, 5.º, 6.º, 9.º inciso final, 11.º, 12.º, 13.º, 15.º, 16.º en lo relativo a la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y libre contratación, y a lo establecido en el inciso cuarto, 19.º, 21.º, 22.º, 23.º, 24.º y 25.º podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a la Corte de Apelaciones respectiva, la que adoptará de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. Procederá también, el recurso de protección en el caso del No. 8. del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad o persona determinada.”

En chile esta acción es directa o autónoma, según el mandato del Artículo 20, de la Constitución, pero la jurisprudencia se ha pronunciado en el sentido de que debe ser reconocido el carácter subsidiario. Varios juristas chilenos expresan no estar de acuerdo con la postura jurisprudencial, pues le parece improcedente al tenor literal del texto constitucional.

La naturaleza jurídica de la acción de protección en Chile, es decir la forma en que fue concebida y configurada es clara y precisa. Su naturaleza es completamente independiente de otras acciones que pueden interponerse, sean administrativa, ordinarias de lato conocimiento, o de cualquier naturaleza.

 El caso de Costa Rica

Al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, la visión de la acción de amparo en Costa Rica es que su naturaleza es subsidiaria, ya que se prevé que sean agotados los recursos de la jurisdicción interna, antes de la interposición de la acción de amparo. Conforme indica el Informe Nº 85/98, Caso 11.472, analizado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al establecer lo siguientes:

28. El Estado costarricense ha afirmado expresamente que el peticionario no ha agotado los recursos internos, y para tal efecto, ha indicado los recursos específicos que, a su juicio, estaban a disposición del peticionario.

29. En efecto, el Estado costarricense acepta que el peticionario interpuso un recurso de amparo contra la decisión judicial que le denegó su solicitud de acogerse a un plan de jubilación especial. El Estado costarricense, asimismo, ratifica lo aseverado por el peticionario, en el sentido que el recurso de amparo fue rechazado de plano por la Sala Constitucional en virtud de una disposición de derecho interno, que establece que no son susceptibles de amparo las resoluciones del Poder Judicial.

El caso de España

Según la actual Constitución española de 1978, el recurso de amparo puede ser interpuesto por todas las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, así como el Ministerio Fiscal y el Defensor del Pueblo, ante el Tribunal Constitucional en defensa de los derechos reconocidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución y de la objeción de conciencia al servicio militar prevista en el artículo 30 de la misma.

Es un recurso subsidiario que exige que, con anterioridad, se hayan agotado todas las vías jurisdiccionales ordinarias pertinentes antes de acudir al Tribunal Constitucional. En el caso de la vía judicial, basta con interposición previa de recurso de casación. A partir de la reforma del año 2007, también se ha de justificar una "especial trascendencia constitucional" (cuyas características pueden encontrarse en los artículos 49.1 y 50.1 de la Ley Orgánica 6/2007, en los Autos 188 y 289 de 2008; y en la Sentencia 155/2009 del Tribunal Constitucional). Esta reforma comenzó a aplicarse a comienzos de 2009.

Las sentencias del Tribunal Constitucional que resuelven sobre los recursos de amparo suelen limitarse a reconocer o no la lesión del derecho alegado y disponer las medidas necesarias para asegurar su efectivo cumplimiento.

Su función es la protección de los derechos reconocidos en la Constitución -los derechos fundamentales- recogidos en el Título Preliminar y en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero- el derecho a la igualdad del artículo 14 y la objeción de conciencia del artículo 30. Protege a los ciudadanos en los términos que la ley establece, frente a las violaciones de derechos y libertades originadas por las disposiciones y actos jurídicos del Estado, las Comunidades Autónomas.

Están legitimados para interponer este recurso el afectado, el Defensor del Pueblo, el Ministerio Fiscal, y cualquiera que sea parte de un proceso judicial que cree indefensión. En el escrito del recurso se debe exponer de forma clara y concisa el hecho y preceptos que este estime que se infringen y argumentarlo, ya que la carga procesal es de quien pide amparo al Tribunal Constitucional.

No se admite el recurso cuando lo presente quien no esté legitimado, cuando se inste respecto de derechos o libertades no susceptibles de amparo, cuando carezca de contenido que justifique una decisión sobre el fondo, o ya se hubiera desestimado otro con identidad de fondo.

El caso de Argentina

El origen del amparo en Argentina país tuvo la misma suerte que en otros países, puesto que fue creado con naturaleza subsidiaria. Antes del año 1957, no existía esta acción hasta que la Corte Suprema de Justicia de la Nación la introdujo en el caso "Siri"  con el antecedente del caso "San Miguel" de 1950 con fallo en disidencia del Dr. Tomás D. Casares. Al año siguiente el caso "Kot" añadió nuevos elementos de procedencia del amparo.

Sin embargo, llego un momento en el que se entendió que no se hacia un uso tan oportuno y atinado. El debate se hizo más intenso a partir de la Reforma Constitucional de 1994, ya que a partir de la misma el artículo 43 de la Constitución Nacional habilita el amparo «siempre que no exista otro medio judicial más idóneo».

Para algunos, esta disposición consagra un amparo directo o alternativo, ya que debe interpretarse que, cuando hubiere una lesión manifiestamente arbitraria o ilegítima, contra algún derecho tutelado por el amparo, el interesado está en condiciones de recurrir sin más a esta acción, aunque hubiere otros medios legales, judiciales o administrativos, útiles para enfrentar aquel acto u omisión lesivos. De esta forma, solamente sería inadmisible el amparo si existiere otro procedimiento mejor que el propio amparo para atender el problema que lo motiva.

Los críticos de esta postura, señalan que esta es una interpretación puramente gramatical y que el espíritu del constituyente de 1994 fue otro: el amparo fue configurado como una acción subsidiaria.

La Constitución de la Nación Argentina, en forma similar al Código Procesal Constitucional del Perú, exige como requisito previo de admisibilidad de la acción de amparo, la inexistencia de otro medio judicial más idóneo que aquél. Esto significa, para algunos, que si al momento de interposición de la acción de amparo no se acredita, que la vía escogida resulta de mayor idoneidad que los otros procesos ordinarios existentes, ya sea por razones de tiempo, inexistencia de medidas cautelares, etc., el juez podrá declarar su inadmisibilidad.

Sin embargo, desde el momento mismo de la vigencia de la reforma constitucional, este requisito de inexistencia de otro medio judicial más idóneo que el amparo, generó un intenso debate acerca de la naturaleza principal, alternativa, subsidiaria o excepcional de esta acción.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, desde antes y después de la reforma a la Constitución Nacional de 1994, según algunos, se ha mantenido invariable al considerar que el amparo tiene un carácter de excepción, cuya utilización está reservada para aquellos casos en que la inexistencia de otras vías legales aptas para resolverlo pueda afectar derechos constitucionales.

La acción de amparo, como instituto llamado a velar por la protección de los derechos fundamentales, dentro de un sistema garantista, ha sido de importante utilidad desde sus inicios y muy necesaria con el pasar del tiempo, pero como hemos señalado lo relativo a su naturaleza no se mantiene en una misma postura en cada ordenamiento, debido a que que sobreviven las tesis de la autonomía y subsidiariedad de la misma.

Por una parte, si bien es incuestionable que en la mayoría de los Estados ha sido reconocida como una figura subsidiaria, puesto que para ejercer dicha acción es necesario que se agoten las vías que existieren para permitir la protección del derecho fundamental lesionado, no menos cierto es que existe el amparo directo autónomo, en cuyo seno el afectado puede acudir principalmente a esta acción como vía para hacer valer su derecho, sin importar que hayan sido establecidas otras vías, pues se entiende que el amparo siempre será preferente.

Como vimos, la República Dominicana no escapa a tales cuestionamientos, pero el Artículo 70, inciso 1, de la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, claramente establece como condición para la admisibilidad del amparo que no existan otras vías judiciales que permitan de manera directa obtener la protección del derecho fundamental invocado, lo que evidentemente revela el carácter subsidiario de la acción de amparo.

Fuentes Consultadas:

- Constitución de la República Dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010.

- Constitución de la República de Chile, de fecha 21 de octubre de 1980.

- Resolución de la Suprema Corte de Justicia de fecha 24 de febrero de 1999.

- Convención Americana de los Derechos Humanos.

- Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.

- El Juicio de Amparo y Derecho Procesar Constitucional, escrito por Eduardo Ferrer Mac-Gregor. Primera edición, mayo 2010.

- El Amparo Judicial de lo Derechos Fundamentales en una Sociedad Democrática, publicado por la Escuela Nacional de la Judicatura, diciembre 2006.

- Amparo y vías judiciales efectivas, Artículo publicado en la edición de fecha 1 de agosto del año 2011, escrito por Eduardo Jorge Prats.

- Auto Constitucional 016/2011-RCA, de fecha 31 de enero de 2011, emitido por el Tribunal Constitucional de Bolivia.

- Revista Ius et Praxis, 13 (1): 75 - 134, 2007, El Recurso de Protección en el Contexto del Amparo de los Derechos Fundamentales Latinoamericano e Interamericano.

- Informe Nº 85/98, Caso 11.472, analizado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.