Una moderna legislación a favor de la buena Administración.
Por: José Ignacio Hernández G.
El
pasado 6 de agosto de 2013, fue promulgada en República Dominicana la Ley Nº
107-13, cuyo propósito básico es regular las relaciones de los ciudadanos con
la Administración Pública, principalmente, en el marco del procedimiento
administrativo.
No
se trata, sin embargo, de una Ley de procedimiento administrativo convencional.
Es mucho más que ello: la Ley 107-13, establece las bases jurídicas para
centrar el Derecho administrativo en el ciudadano y sus derechos fundamentales,
a partir del derecho a la buena administración. Con lo cual, no exageramos al
decir que nos encontramos ante una de las leyes más modernas en el Derecho
administrativo comparado.
La
Constitución de República Dominicana, de 2010, ya establecía la necesidad de
dictar una Ley con ese contenido. De conformidad con su artículo 138, la
Administración Pública debe regirse por los principios de eficacia, jerarquía,
objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con
sometimiento pleno al ordenamiento
jurídico del Estado. De acuerdo a su numeral 2, la Ley deberá regular al procedimiento
a través del cual deben producirse las resoluciones y actos administrativos,
garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que
establezca la Ley.
Como
decíamos, la Ley Nº 107-13 reguló al procedimiento administrativo, pero no sólo
como un cauce de formación del acto administrativo, sino como un cauce de la
realización de la actividad administrativa orientada al servicio de los
ciudadanos. El considerando cuarto de
la Ley contiene, en este sentido, una premisa que deberá marcar, sin duda, el
signo del Derecho administrativo en República Dominicana:
“Que en un Estado Social y Democrático de
Derecho los ciudadanos no son súbditos, ni ciudadanos mudos, sino personas
dotadas de dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y
señores del interés general…”
Es decir, que en un todo de acuerdo con
el artículo 138 constitucional, la Ley parte del principio conforme al cual el
procedimiento administrativo –y todo el Derecho administrativo- debe partir de
la centralidad del ciudadano. El considerando
décimo segundo así lo reitera:
“Que la redimensión de los
derechos fundamentales de las personas conlleva la inclusión dentro de los
mismos de un derecho fundamental a una buena administración, que no se
manifiesta exclusivamente para las garantías jurídicas de las personas,
sino que se orienta fundamentalmente en el aumento de la calidad de los
servicios y actividades que realiza la Administración Pública”
El Derecho administrativo,
tradicionalmente, se ha concebido desde el poder, el privilegio y la
prerrogativa, con la predominancia del acto administrativo. De allí que el
procedimiento administrativo haya sido considerado como una especie de “anexo”
del acto administrativo. La evolución del proceso de democratización del Derecho administrativo y la progresiva protección
internacional de los derechos humanos, han propuesto el cambio del Derecho
administrativo centrado en el poder, al Derecho administrativo centrado en la
persona, como ha estudiado el profesor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz.
A ese cambio responde la Ley Nº 107-13,
que precisamente, concibe al procedimiento administrativo no sólo como el cauce
formal del acto administrativo, sino como el cauce de realización del derecho a
la buena Administración y por ende, cauce de protección de los derechos fundamentales
del ciudadano.
Ámbito de aplicación
La Ley Nº 107-13 aplica, de esa manera, a
la Administración Pública con el sentido amplio que la expresión tiene en el
artículo 2. En concreto, la Ley regula los derechos y deberes de los ciudadanos
en sus relaciones con la Administración, lo cual abarca al procedimiento
administrativo, el acto administrativo y en general, los derechos del ciudadano
frente a la Administración. La regulación del procedimiento incluye normas de
simplificación y modernización de la Administración (artículo 1).
El derecho a la buena Administración
En sintonía con el Derecho Europeo, el
artículo 4 reconoce el derecho a la buena Administración, que es más bien una
especie de “derecho-paraguas”, en tanto arropa a 32 derechos específicos de los
ciudadanos. El sentido general de la norma es que no basta que la
Administración Pública cumpla la Ley, pues además, debe exigirse que la
Administración oriente su actuación al servicio objetivo y efectivo a los
derechos fundamentales del ciudadano. Por lo tanto, el derecho a la buena
Administración debe interpretarse conjuntamente con los principios de la
Administración Pública enumerados en el artículo 3, entre los cuales destacamos
el derecho al servicio objetivo a las personas (numeral 2).
La centralidad del ciudadano encuentra en
estas normas un notable punto de apoyo, dentro del Derecho administrativo de
República Dominicana. Por ello, el procedimiento administrativo es el cauce de
la actividad administrativa orientada al servicio objetivo de los ciudadanos, y
no sólo el cauce previo al acto administrativo.
El acto administrativo
La Ley regula al acto administrativo,
cuya definición se asume en el artículo 8 en el doble sentido del criterio
orgánico y funcional. De acuerdo con la teoría general del acto administrativo,
la Ley regula además los requisitos de validez del acto así como su eficacia, a
partir de su presunción de validez reconocida en el artículo 10. De igual
manera, la Ley reconoce la estabilidad de los actos favorables y, por ende,
dispone los mecanismos de revisión en sede administrativa del acto
administrativo. Se regula con atención
la declaratoria de lesividad (especial garantía de la estabilidad reforzada de
los actos favorables) y los recursos administrativos (artículos 45 y
siguientes).
Este régimen del acto administrativo debe
ser interpretado a partir de los principios generales de la Ley, a saber, el
derecho a la buena Administración y la centralidad del ciudadano. Ello fuerza a
una interpretación restrictiva de ciertas normas, como la referida a la presunción de validez del acto, que en
modo alguno debe ser concebida desde el privilegio y la prerrogativa.
El procedimiento administrativo
La Ley regula varios procedimientos
tipos, partiendo del principio conforme al cual el procedimiento es de la
reserva legal. Por ello, la Administración, al ejercer sus competencias,
siempre deberá seguir el procedimiento legalmente establecido, sea en la Ley
especial o, en ausencia de ésta, en la Ley Nº 107-13 (artículo 15).
Así, se regulan los siguientes tipos de
procedimiento: (i) el procedimiento
ordinario para el dictado de actos (artículos 22 y siguientes); (ii) el procedimiento para dictar actos
normativos (artículos 30 y siguientes); (iii)
el procedimiento administrativo arbitral (artículos 32 y siguientes) y el
procedimiento sancionador (artículo 35). Por supuesto, se encuentran también
los procedimientos de segundo grado, entre ellos, los iniciados con ocasión a
la interposición de recursos administrativos.
La regulación del procedimiento
administrativo arbitral merece especial cautela en su interpretación. En tal
procedimiento –artículo 32- la Administración lleva a cabo la función arbitral
decidiendo conflictos o controversias jurídicas entre ciudadanos. Aun cuando la
nota especial que la Ley coloca es en cuanto al reforzamiento del carácter
contradictorio de ese procedimiento, no debe perderse de vista que esa función
arbitral es, en realidad, instrumental a la realización del cometido
constitucional de la Administración, cual es el servicio a los ciudadanos
conforme al derecho a la buena Administración. Con ello, la función arbitral no
debe implicar la “administrativización” de asuntos que han de cae dentro del
ámbito del Poder Judicial, en resguardo del principio de separación de poderes.
La novedosa regulación del silencio
administrativo
Destaca la novedosa regulación del
silencio administrativo en el artículo 28, parágrafo II. Como es sabido, el
silencio administrativo surge, históricamente, para atenuar el dogma del acto
previo en el marco de la concepción objetiva e impugnatoria de la justicia
administrativa. Así, el silencio administrativo permite que, en ausencia de
respuesta a la previa petición administrativa –en el procedimiento de primer o
segundo grado- el interesado pueda ejercer los recursos siguientes,
considerándose negada la petición formulada.
Tal visión no es compatible con el
Derecho administrativo centrado en el ciudadano. Así, el acceso a la justicia
administrativa no puede limitarse a la existencia de un acto previo ni,
tampoco, a la figura del silencio. En realidad, si formulada una petición la
Administración no emite respuesta dentro del plazo de Ley, estaremos ante una
inactividad contraria a Derecho que, como tal, podrá ser controlada
directamente por la justicia administrativa, sin necesidad de acudir a la
figura del silencio administrativo.
Tal es la solución del párrafo II del
artículo 28 de la Ley. De acuerdo con la norma, si la Administración no
resuelve el procedimiento dentro del plazo legalmente establecido, el
interesado tendrá el derecho a la tutela judicial efectiva directamente frente
a la inactividad administrativa. La eliminación del silencio administrativo
como “presunción” de decisión denegatoria es, a no dudarlo, una favorable
novedad dentro del Derecho administrativo.
Excelente!
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