Acción constitucional de amparo en tiempos de COVID-19: necesidad de reevaluar "la existencia de otra vía judicial" en los casos de los funcionarios públicos de la Administración Local

Por: Rey A. Fernandez Liranzo

La República Dominicana se encuentra en un momento crucial en su historia reciente, un estado de emergencia a causa de una pandemia que ha traído incertidumbre, ansiedad y depresión en todo el mundo, el CoVid-19. En procura de proteger a los usuarios del sistema de justicia, el Consejo del Poder Judicial decidió la suspensión de los plazos procesales y de las labores jurisdiccionales y administrativas, autorizando mediante Acta No. 002-2020, d/f 19/3/2020, el funcionamiento de las Oficinas de Atención Permanente en todo territorio nacional, habilitando excepcionalmente, la posibilidad de que estas conozcan de las acciones tendentes a la protección de derechos fundamentales, como al efecto es la acción constitucional de amparo.

Toda persona, sea esta física o moral, tiene el derecho a reclamar la protección y restitución inmediata de sus derechos fundamentales frente a los particulares o el Estado, dicha protección debe ser cónsona con el respeto a la dignidad humana, en el marco de un proceso donde ambas partes tengan una tutela judicial efectiva por los Tribunales del orden Judicial, tal como se dispone al respecto en el Artículo 8 de nuestra Constitución cuando indica que: El Estado se fundamenta en el respeto a la dignidad de la persona y se organiza para la protección real y efectiva de los derechos fundamentales que le son inherentes. La dignidad del ser humano es sagrada, innata e inviolable; su respeto y protección constituyen una responsabilidad esencial de los poderes públicos.

De manera que la acción constitucional de Amparo, es la garantía que opera como mecanismo de protección de derechos contenidos en la Constitución, tanto dentro como fuera de la situación excepcional del estado de excepción. Siendo prudente precisar que dicha acción procede únicamente cuando existe una vulneración – o una amenaza de conculcación- de derechos constitucionales o cuando se pretenda el amparo directo de un derecho reconocido en los tratados internacionales de derechos humanos, siempre que no estén amparados por otras acciones constitucionales, dicho en palabras de nuestro Tribunal Constitucional: toda persona que advierta que sus derechos fundamentales están lesionados o amenazados, tiene en la vía de amparo su más oportuno aliado, y cuando ejercita esta vía ha de encontrar la protección inmediata. De ahí que, al prescindir el amparo de formalidades y su procedimiento ser preferente, deviene como la alternativa más efectiva, pero dicha alternativa siempre está disponible cuando hayan reales violaciones a derechos fundamentales[1].

Ahora bien, la acción de amparo no es una acción absoluta, se encuentra correctamente condicionada a los requisitos de admisibilidad fijados por el articulo 70 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTC), el cual establece que: El juez apoderado de la acción de amparo, luego de instruido el proceso, podrá dictar sentencia declarando inadmisible la acción, sin pronunciarse sobre el fondo, en los siguientes casos: 1) Cuando existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado; 2) Cuando la reclamación no hubiese sido presentada dentro de los sesenta días que sigan a la fecha en que el agraviado ha tenido conocimiento del acto u omisión que le ha conculcado un derecho fundamental; 3) Cuando la petición de amparo resulte notoriamente improcedente. A los fines del presente abordaje nos centraremos en el numeral 1, comúnmente denominado “la existencia de otra vía”.

Las actuaciones escritas -cartas o telegramas por lo regular- que tienen como objeto modificar el estado de un funcionario público -suspender sin disfrute de sueldo o desvincularlo- son en esencia actos administrativos, y por tanto pueden ser sometidos al control de legalidad por ante la jurisdicción contencioso administrativa municipal mediante un recurso contencioso administrativo[2], lo que ha traído como resultado que nuestro Tribunal Constitucional, fijara el criterio de que la acción constitucional de amparo no procede cuando se pretende la reintegración al servicio publico de un servidor municipal ni cuanto se cuestione, con vicios de ilegalidad, una resolución dictada en el cumplimiento de una función administrativa[3], sin embargo, en ocasión del dictado de los indicados precedentes, las circunstancias de hecho eran totalmente distintas a lo que estamos viviendo en la actualidad, en razón de que existe una imposibilidad de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa municipal como consecuencia de la suspensión de labores jurisdiccionales.

De manera que esto nos hace replantearnos los limites al alcance de las atribuciones del Juez de Amparo, especialmente cuando “la existencia de otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado (…) no significa en modo alguno que cualquier vía pueda satisfacer el mandato del legislador, sino que las mismas resulten idóneas a los fines de tutelar los derechos fundamentales alegadamente vulnerados, (…) solo es posible arribar a estas conclusiones luego de analizar la situación planteada en conexión con la otra vía llamada a brindar la protección que se demanda”[4].

Es decir, en ocasión del estado de emergencia, no podríamos hablar de que existen otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección de los derechos fundamentales a un salario digno, a la dignidad humana y su estrecho vínculo con la subsistencia humana, si no existe una previsión razonable de cuanto esa vía – la jurisdicción contencioso administrativa municipal- podría retomar a su funcionamiento óptimo, esto obliga al interprete de la norma a ver el derecho como un fin en si mismo, no como un mecanismo para un fin, en la especie, ese fin es garantizar, hasta tanto culmine el estado de emergencia, las condiciones mínimas para la supervivencia del funcionario público, ya que subordinar a la incertidumbre de la culminación de una crisis mundial podría ser el listón negro que acompaña la sentencia de muerte de uno o varios ciudadanos.

Este llamado a hacer una tutela judicial diferenciada a favor de los servidores públicos durante este estado de emergencia no debe escapar de lo razonable, en razón de que la facultad del juez de amparo es la de restituir derechos y no de realizar evaluaciones que tengan por objeto la determinación de la legalidad de los actos administrativos emitidos por un órgano de la Administración, de manera que el Juez de Amparo a nivel pretensional no podría disponer la nulidad del acto, pero si suspender sus efectos lesivos hasta tanto cese el estado de emergencia, por no existir, en este momento, la posibilidad de acudir al Juez de lo Cautelar, garantizando así la subsistencia del funcionario público por la dotación del salario para adquirir alimentos y sobrevivir; esto sin perjuicio de las acciones ante los tribunales especializados que podría ejercer tanto la Administración Local[5] como el funcionario suspendido o desvinculado, una vez cese el estado de emergencia.

Lo justo no puede sucumbir a la dogmática sin reevaluación de los elementos particulares de cada caso, asumir esto, en un momento histórico como este, pondría en duda si realmente los mandatos de optimización son – o no - la piedra angular que guían al interprete.  

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[1] Tribunal Constitucional Dominicano. Sentencia TC/0181/15.

[2] “(…) El recurso contencioso administrativo tiene por finalidad examinar las pretensiones del administrado en razón de un acto administrativo dictado por un órgano de la Administración, por tanto, para reclamar en contra de la legalidad de una actuación administrativa se deben seguir los procedimientos instituidos por la ley, tal como lo dispone el artículo 139 de la Constitución”. (SCJ, 3ª, Sentencia No. 192 de fecha 13 de mayo de 2015).

[3] “Al examinar los motivos de la sentencia impugnada en revisión constitucional en materia de amparo, este tribunal pudo constatar que la Segunda Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Duarte decidió correctamente al declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo que nos ocupa, por existir otra vía eficaz y natural para resolver el conflicto que existe entre el ahora recurrente, señor R.B.C.R y el recurrido, Ayuntamiento Municipal de San Francisco de Macorís, la cual es el recurso contencioso administrativo ordinario, pero no ante el Tribunal Superior Administrativo, sino ante la jurisdicción contenciosa administrativa municipal”. (Tribunal Constitucional de la República Dominicana, Sentencia TC 804/17); “La acción de amparo ha sido prevista para sancionar las arbitrariedades evidentes o notorias cometidas por la autoridad pública o por un particular. Cuando se trate, como ocurre en la especie, de cuestionar una resolución emitida por una autoridad pública en el ejercicio de sus funciones, lo que procede es incoar el recurso contencioso administrativo” (Tribunal Constitucional, Sentencia TC/0128/14); Entre otros.

[4] Tribunal Constitucional. Sentencia TC/182/13. El énfasis y el subrayado pertenecen al autor del presente artículo.

[5] La Administración Local tendría habilitada la acción en reverso en procura de obtener la restitución del monto entregado en ocasión del estado de emergencia, de igual forma, como pretensión reconvencional en ocasión del conocimiento del recurso contencioso administrativo municipal, o como compensación de los montos de una eventual condena, según el caso concreto.