El régimen de pago de las multas en las leyes 241 y 63-17. Un análisis comparativo. La impugnación como novedad

Por: Edgar Torres Reynoso

I.- Introito:

Con la aprobación y posterior promulgación de la ley 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana se derogó la ley 241 del 28 de diciembre de 1967, sobre Tránsito de Vehículos.

Desde el 1967 a 2017 transcurrieron 50 años, en los cuales se mantuvo vigente la ley 241 de 1967. Es mucho lo que la sociedad dominicana ha evolucionado en el referido lapso de tiempo, por lo que era necesario que esta normativa, de uso diario, fuese actualizada acorde a la sociedad de este tiempo.

La ley 63-17 es larga, posee un total de 360 artículos, los cuales están clasificados en 6 Títulos, 22 Capítulos y 29 Secciones, en cuyo cuerpo se evidencia que el Estado dominicano ha revolucionado el sistema organizacional correspondiente al tránsito en nuestro país y es sumamente necesario su estudio, ponderación y difusión.

En este sentido, he querido realizar este artículo a los fines de encontrar respuesta a diversas interrogantes que tengo sobre la multa:

a)   ¿Mantiene la multa la naturaleza jurídica que se contemplaba en la ley 241, tras la aprobación de la ley 63-17?

b)  ¿Cambia el procedimiento para su pago?

c)   ¿Siguen siendo los Juzgados de Paz, el órgano competente para imponerla?

d)  ¿Cuál es el rol del agente de la Digeset, en la interposición de la multa?

e)   Al igual que estaba establecido en la ley 241, ¿es el acta de infracción la pieza fundamental que sirve como prueba para la interposición de la multa?

II.- Concepto de multa:

Previo al análisis para encontrar respuestas a estas interrogantes, debo señalar diversos conceptos de la misma, a saber:

1.  Pena pecuniaria que se impone por una falta, exceso o delito, o por contravenir a lo que con esta condición se ha pactado[1].

2.  En el Derecho Penal constituye una de las sanciones más benignas que se imponen por la comisión de determinados delitos. Asimismo es frecuente la imposición de multas de orden administrativo, con respecto a la comisión de determinadas infracciones, sean de orden municipal o de carácter fiscal. Civilmente, las multus pueden imponerse como sanción por el incumplimiento de algunas obligaciones, pero en este caso más revisten el carácter de indemnización de perjuicios o de cláusula penal (v.) establecida en los contratos[2].

3. La pena pecuniaria que se impone por alguna falta, exceso o delito[3].

4. Pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual. En esta última hipótesis se habla con más frecuencia de clausula penal o de pérdida de la señal (v.). Hay, pues, multas penales, administrativas y civiles[4].

5.  Medio de ejecución forzosa de los actos administrativos por el que la Administración, cuando así lo prevean las leyes y en la forma y cuantía que éstas determinen, impone multas reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado en los siguientes casos: 1) actos en los que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente; 2) actos en los no proceda la compulsión sobre el obligado, y 3) actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona[5].

6.Pena pecuniaria que supone la obligación de pago de una cantidad de dinero al condenado por la comisión de una infracción penal, impuesta según el sistema de días multa o con un carácter proporcional[6].

7. Sanción administrativa pecuniaria consistente en la obligación de pagar una cantidad de dinero[7].

8.   Pena pecuniaria que se impone por una omisión, exceso o delito, o por contravenir lo pactado[8].

9. Del latín multa, -ae-, de igual significado, que originalmente se refería sólo a multas pagaderas en especies animales, más tarde también en dinero[9].

10. Son penas pecuniarias, aquellas cuya consecuencia directa e inmediata es producir una disminución del patrimonio de una persona a título de castigo a causa de un delito[10].

III.- Tipos de multa

De los conceptos referidos, para el caso de República Dominicana, podemos decir que la imposición o establecimiento de la multa se divide en dos:

a) Administrativas: Las multas aplicadas por la administración en sus relaciones con los particulares, en un ejercicio de su facultad sancionadora, y que son recurridas o establecidas a través del procedimiento establecido en las leyes:

1.  Ley 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. G.O. No. 6673, del 9 de agosto de 1947;

2.   Ley 11-92, Código Tributario de la República Dominicana;

3.   Ley 13-07, que crea el Tribunal Contencioso Administrativo;

4.   Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo;

5.   Otras normativas que establezcan dicha potestad a la administración; y

b) Penales: Las multas penales aplicadas por los tribunales de la República como sanción penal accesoria a la pena privativa de libertad, las cuales se encuentran plasmadas en las leyes correspondientes y como ejemplos podemos mencionar las leyes:

1.    Código Penal de la República Dominicana;

2.   Ley 50-88, sobre Drogas y Sustancias Controladas; así como otras.

Debemos recordar que las multas en materia penal dependerán de la división tripartita de la infracción señalada en el artículo 1 del Código Penal dominicano[11], el cual clasifica las infracciones en: contravenciones, delitos y crímenes.

En ese sentido, la infracción de simple policía se castiga con la contravención. Tal era el caso de la multa por violación a la ley de tránsito, bajo el amparo de la ley 241 de 1967.

IV.- Procedimiento para el pago de la multa de tránsito, luego de la promulgación de la ley 63-17:

A nuestro modo de ver, el pago de la multa se divide en dos momentos:

a)   Un primer momento, con el procedimiento establecido en la ley 63-17;

b)  Un segundo momento, con el procedimiento establecido en el Código Procesal Penal;

La utilización de un procedimiento sobre el otro dependerá de las circunstancias que adornen la infracción a la ley de tránsito, específicamente de las disposiciones establecidas en los artículos 286 y 291 de la Ley, cuyas particularidades explicaremos en breve.

Ahora bien, previo a la explicación de los referidos artículos es preciso señalar que la ley 63-17 clasifica la potestad sancionadora a los fines de imponer las multas dependiendo de las circunstancias accesorias a la infracción. A modo de ejemplo, puedo decir, que no es tratado igualmente la infracción de pasarse un semáforo en rojo sin ninguna circunstancia agravante; a que, si ese mismo conductor se pasa el semáforo en rojo, en estado de embriaguez e impacta a otro vehículo causando daños físicos a los ocupantes del mismo.

Para este caso, ante ambos hechos, el proceso se inicia con el levantamiento del acta de infracción. La ley pone a cargo de los agentes de la Digesett el levantamiento de la misma, cuando en un accidente de tránsito en el cual haya muertes, lesiones o daño a la propiedad pública o privada, y así mismo debe remitirla al Ministerio Público[12]. Es decir, que el Ministerio Público se apodera del caso bajo hechos que agravarían la infracción de tránsito.

Según el artículo 286, esta acta de infracción deberá contener los siguientes elementos:

1.    El nombre del infractor, el lugar, la fecha y la hora de la comisión o comprobación del acto violatorio.

2.   La naturaleza, características fundamentales y circunstancias del mismo.

3.   La razón social o nombre del operador o prestador del servicio imputado, su domicilio si fuese conocido, y la identificación del vehículo utilizado.

4.   La disposición legal o reglamentaria, la licencia de operación presuntamente infringida, o la descripción de la conducta constitutiva de la infracción.

5.   El nombre, cargo y placa o ficha del agente fiscalizador actuante o interviniente.

6.   Todo otro elemento comprobatorio y tipificante de la infracción, como filmaciones o fotografías, entre otros provenientes de la innovación tecnológica.

7.    La posibilidad del infractor de pagar voluntariamente la multa o ejercer su derecho de impugnar en justicia el acta levantada en un plazo de treinta (30) días[13].

En ese mismo sentido, la ley –artículo 291- establece en cuáles casos se procede a apoderar directamente al juzgado de paz especial de tránsito, sin necesidad de levantar el acta de infracción. Estos casos se materializan cuándo un conductor conduzca un vehículo de motor en las siguientes circunstancias:

1. Sin estar autorizado para ello mediante licencia de conducir o que no pudiere mostrarla.

2. Sin portar un seguro de vehículo de motor o la inspección técnica vigente.

3. Cuando cause o contribuya a causar un accidente que produzca lesión o muerte de una o más personas, o un daño a una propiedad pública o privada.

4. Cuando abandone el lugar de un accidente sin haber cumplido con lo dispuesto en esta ley.

5. Bajo los efectos del alcohol o droga.

6. No pueda demostrar la propiedad del vehículo.

Como podemos observar, la ley ha establecido el mecanismo a los fines diferenciar cuándo se apodera a prima facie al tribunal para la imposición de la multa, o cuando es competencia plena del agente de la Digesett.

Para el caso en que sea necesaria el levantamiento del acta de infracción, para proceder al pago de la multa, el artículo 295 de la ley 63-17, establece:

Artículo 295.- Plazo para el pago de las multas. Las personas en cuyo perjuicio se levante un acta de infracción tendrán un plazo de treinta (30) días para el pago de la multa o impugnarla.

Párrafo I.- La solicitud formal de revocación se hará a través de un apoderamiento directo al tribunal competente.

Párrafo II.- En caso de que el vehículo de motor se encuentre retenido deberá presentar, a fines de poder retirarlo, el recibo o constancia de pago de la multa y la documentación que le acredite como propietario del mismo.

Párrafo III.- De no pagar voluntariamente o no impugnar en el plazo establecido, el infractor será declarado en rebeldía. El INTRANT o la Procuraduría General de la República, según sea el caso, procederá al cobro de la multa correspondiente como establece el procedimiento común.

Párrafo IV.- Se preverán mecanismos automatizados y el empleo de soluciones tecnológicas disponibles para la imposición y agilización del pago de las multas previstas en el procedimiento de esta ley.

Este artículo posee varios aspectos que debemos señalar, a saber:

a)   Bajo el amparo de esta nueva norma, la multa que se impone mediante acta de infracción por violación a las normas de tránsito es administrativa; es decir, el legislador ha cambiado este aspecto sancionador extirpándoselo –en la etapa sancionadora- a los Juzgados de Paz Especiales de Tránsito.

Entendemos que esta potestad se ha establecido realizando una extensión de la facultad sancionadora de la administración pública y otorgándole dicha facultad a los agentes de la DIGESET;

b)  El infractor puede proceder a pagarla voluntariamente en un plazo de 30 días;

c)   Se judicializa por dos causas principales:

a.    Si se vence el referido plazo de 30 días para pagarla y éste no se realiza; o

b. Cuando el supuesto infractor impugna el acto administrativo contentivo de la infracción.

d)  En principio, cuando se hace necesario que la ocurrencia de los hechos se haga constar en el acta de infracción, es decir, si los hechos no están dentro de los contemplados en el artículo 291, se separa al juez de la decisión con respecto de la multa, categorizándose al acta contentiva de la infracción al concepto de acto administrativo establecido en la ley 107-13[14], con su respectiva presunción de validez[15] hasta que tribunal competente la anule.

e)   En el párrafo III del referido artículo se establece que el imputado será declarado en rebeldía. Entendemos en ese sentido, que al legislador otorgarle una competencia de atribución a los Juzgados de Paz para conocer de los temas de accidentes de tránsitos, éste será el competente para declarar la rebeldía correspondiente; aunque debemos recordar que esta es una figura que el legislador ha reservado en el Código Procesal Penal de la competencia del Juzgado de Primera Instancia para ciertos crímenes o delitos. Entonces, con la incorporación de esta figura jurídica en aspectos plenamente de tránsito nos surgen las siguientes interrogantes:  

a.    ¿es la sanción de tránsito lo suficientemente grave, como para declarar a alguien en rebeldía?,

b.   ¿es proporcional el hecho cometido en un accidente de tránsito o en una violación a la ley de tránsito que amerite la aplicación de esta figura?,

c.    ¿no habrá otro método administrativo para coaccionar al ciudadano infractor en la ejecución de la multa?

d.   ¿la administración con la interposición de impedimentos de salidas del país no ha ido sustituyendo la figura de la rebeldía por esta medida administrativa?

Retomando los momentos que hemos señalados, el segundo momento se encuentra en las disposiciones establecidas en el Código Procesal Penal dominicano, éste se realizará a través del procedimiento común, el cual se encuentra en sus artículos 354, 355, 356, 357 y 358 del referido Código, a saber:

“TÍTULO: PROCEDIMIENTO POR CONTRAVENCIONES

Art. 354. Requerimiento. El juzgamiento de las contravenciones se inicia con la presentación de la acusación de la víctima o del ministerio público o la solicitud del funcionario a quien la ley le atribuye la facultad para comprobarlas y perseguirlas. La acusación o requerimiento de enjuiciamiento debe contener:

1. la identificación del imputado y su domicilio;

2. la descripción suscinta del hecho atribuido, consignando el tiempo, lugar de comisión u omisión;

3. la cita de las normas legales infringidas;

4. la indicación de los elementos de prueba, acompañando los documentos y los objetos entregados o secuestrados; y;

5. la identificación y firma del solicitante.

Basta como requerimiento un formulario en el que se consignen los datos antes mencionados. La acusación de la víctima puede presentarse oralmente y sin indicar las normas legales infringidas, las cuales son precisadas por el juez al inicio del juicio.

Art. 355. Citación a juicio. Sin perjuicio de que las partes puedan comparecer voluntariamente, la víctima, el ministerio público o el funcionario competente deben citar al imputado con indicación del juez o tribunal, la fecha y la hora de la comparecencia.

Art. 356. Juicio. Recibida la acusación o requerimiento, el juez, si no ha intervenido una citación previa, convoca a las partes a juicio inmediatamente y siempre dentro de los tres días siguientes. El imputado, al inicio del juicio, manifiesta si admite su culpabilidad. De lo contrario se continúa con la audiencia, en cuyo caso el imputado puede ofrecer prueba o solicitar las diligencias que considere pertinentes para su defensa.

El juicio se realiza en una sola audiencia, aplicando las reglas del procedimiento común, adaptadas a la brevedad y sencillez. La conciliación procede en todo momento.

La sentencia se hace constar en el acta de la audiencia.

Art. 357. Defensa. El imputado puede designar un defensor, pero no son aplicables en esta materia las normas sobre la defensa pública

Art. 358. Medidas de coerción. No se aplican medidas de coerción, salvo el arresto, el cual no puede exceder en ningún caso las doce horas”.

Como vemos, el Código Procesal Penal establece el procedimiento para imponer las sanciones por contravenciones a una persona física. Este procedimiento sería aplicable en dos posibilidades:

A) Si el supuesto infractor decide impugnar el acta de infracción. En ese sentido, el impugnante tendría la carga probatoria a los fines de demostrar sus alegatos y solicitar la nulidad, variación o absolución de los hechos señalados en el acta. Estos alegatos deben ser presentados al juez, quien valora las pruebas y decide sobre la impugnación ratificando la multa o revocándola; y

B)  En aquellos casos en que no es necesaria el acta de infracción, tal como señala el ya referido artículo 291 de la ley 63-17.

Queremos resaltar que según el Código Procesal Penal, el procesado o imputado tiene la opción de admitir (declararse culpable) en la audiencia o rechazar los hechos señalados en el acta levanta por el agente de tránsito y dar continuidad a la audiencia.

Pago voluntario de la multa:

Ciertamente, como hemos establecido el pago de la multa se divide en dos, por un lado voluntario y por otro lado judicializado. Como hemos visto el procedimiento para el cobro judicial de la multa es el establecido en el Código Procesal Penal, pero sobre el pago voluntario es preciso señalar lo establecido en el art. 293 de la ley 63-17.

La figura del pago voluntario estaba previamente establecida en la ley 241 de 1967 y nos hemos atrevido a realizar una comparación entre ambas normativas. 

Por su lado, el artículo 182 de la ley 241, establecía:

“Artículo 182.- Pago voluntario de la multa. Las personas denunciadas mediante el procedimiento aquí establecido, por violaciones a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos para las cuales se establece únicamente una sanción de multa que no sea mayor de veinticinco pesos (RD$25.00), podrán librarse del juicio pagando el mínimo de la multa con que se pena la infracción cometida, en la Secretaría del Tribunal correspondiente, en cualquier momento antes de la fecha que fije el formulario para la audiencia. A estos efectos el Ministerio Público del Tribunal podrá aceptar la copia de la denuncia entregada al denunciado en sustitución del original y librará a éste un recibo que cortará de un talonario exprofeso”.

Mientras que, el artículo 293 de la ley 63-17, establece lo siguiente:   

“Artículo 293.- Pago voluntario de la multa. Cuando el infractor a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos decide aceptar la penalidad de la multa, sin acudir a un tribunal de tránsito, podrá hacerlo de manera directa en o a través de cualquiera de las entidades bancarias autorizadas al efecto, sin perjuicio de las acciones civiles y penales que se deriven de dicha infracción. En todo caso de pago voluntario, el importe a pagar por la multa será el de menor cuantía del rango establecido en la sanción correspondiente en esta ley”.

Como se evidencia, las diferencias entre ambas disposiciones son:

1.   Celebración del Juicio:

a.    En la ley 241, el pago voluntario de la multa libera al imputado de la celebración del juicio;

b.   En la ley 63-17, el pago voluntario de la multa no libera totalmente al imputado de la celebración del juicio, por lo que, se dispone la separación de la sanción penal de la multa establecida administrativamente; es decir, con el pago voluntario de la multa el juez no puede estatuir sobre este asunto; sin embargo, independientemente de la multa, el tribunal puede imponer la sanción privativa de libertad, si correspondiere, y además determinar la indemnización civil;

2.  Ámbito de aplicación sobre el monto del pago voluntario de la multa:

a.    En la ley 241, el pago voluntario de la multa aplica únicamente para el monto de RD$25.00.

b.   En la ley 63-17, el pago voluntario de la multa aplica para cualquier monto establecido en la Ley;

3.  Causas atenuantes en el pago de la multa:

a.    La ley 241, no establecía que el pago voluntario sea una causa atenuante en el monto;

b.   La ley 63-17, sin embargo establece que pagar voluntariamente la multa, el monto corresponde al inmediatamente inferior al establecido para el hecho cometido. En este sentido, entendemos que es una motivación para que la ciudadanía pague la multa.

4.  Lugar del pago voluntario de la multa:

a. En la ley 241, el pago voluntario de la multa, debía realizarse en la Secretaría del Juzgado de Paz Especial de Tránsito;

b. En la ley 63-17, el pago voluntario de la multa, se realizará en la entidad bancaria autorizada a tales efectos.

5.  Lugar de la confesión del hecho:

a. Según el espíritu de la ley 241 y del 356 del Código Procesal Penal, la admisión de la culpabilidad o en otras palabras, la confesión de la comisión del hecho, debe realizarse en el Tribunal. Según el Código Procesal Penal, en el juicio de fondo, en la presencia del Juez.

b. Para la ley 63-17, la confesión previa del hecho es realizada vía administrativa con el pago de la multa en una entidad Bancaria, sin celebración de juicio, sin embargo, el mismo sería realizado posteriormente, como ya hemos dicho, para determinar la sanción privativa de libertad y la indemnización.

En este caso, deberíamos preguntarnos: ¿Qué pasaría si una persona paga voluntariamente la multa, pero rechaza los hechos en el juicio y es descargado del proceso?

V.- Conclusiones:

Luego del análisis que hemos realizado puedo llegar a las siguientes conclusiones:  

a) Como hemos podido apreciar, el procedimiento de imposición de las multas administrativas establecido por la ley 63-17, es similar al establecido en otras grandes naciones, tal y como ocurre en los Estados Unidos de América, donde basta con el acta de infracción levantada por el agente para que la misma sea válida, incluso en algunos Estados la multa es impuesta de manera automática a través de fotografías tomadas por el semáforo.

b)  Cuando se trata de una infracción que conlleva el levantamiento del acta de infracción, el legislador ordinario ha transformado la multa por violación a la ley de tránsito de penal a administrativa, transformando así su naturaleza jurídica.

c) El acta de la infracción es considerado un acto administrativo. Convirtiéndose en el único acto administrativo que se impugna en un juzgado de paz, todos los demás actos administrativos provenientes de la administración se impugnan o recurren ante el tribunal superior administrativo;

d) El procedimiento para el pago de la multa, como hemos establecido se divide en dos: uno administrativo, que corresponde al pago voluntario de la misma; y el otro judicial, cuando se impugna la multa o cuando se declara en rebeldía el imputado;

e) Al convertirse la multa en un acto administrativo, se ha incorporado a la norma la posibilidad de su impugnación; recurso que es de la exclusiva competencia del juez de paz especial de tránsito.

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[1] Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales. 1ra. Edición electrónica.

[2] Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales. 1ra. Edición electrónica.

[3] Escriche, Joaquin. Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia. Paris. 1851.

[4] Cabanellas de Torres, Guilllermo. DICCIONARIO JURÍDICO ELEMENTAL

[5] Ortíz Sánchez, Mónica; y Pérez Pino, Virginia. Léxico Jurídico para Estudiantes.

[6] Diccionario del Español Jurídico de la Real Academia de la Lengua Española. Disponible en: http://dej.rae.es

[7] Diccionario del Español Jurídico de la Real Academia de la Lengua Española. Disponible en: http://dej.rae.es

[8] Couture. Vocabulario Jurídico.

[9] Couture. Vocabulario Jurídico.

[10] Ramos, Leoncio. Notas de Derecho Penal Dominicano. Pág. 380.

[11] Art. 1. La infracción que las leyes castigan con penas de policía es una contravención.  La infracción que las leyes castigan con penas correccionales, es un delito. La infracción que las leyes castigan con una pena aflictiva o infamante, es un crimen.

[12] Artículo 26 de la ley 63-17.

[13] Artículo 286 de la ley 63-17.

[14] Artículo 8 de la ley 107-13 sobre  los  Derechos  de  las  Personas  en  sus  Relaciones  con  la Administración y de Procedimiento Administrativo: Concepto Acto Administrativo. Acto administrativo es toda declaración unilateral   de   voluntad,   juicio   o   conocimiento   realizada   en   ejercicio   de   función administrativa por una Administración Pública,  o por cualquier otro órgano u ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.

[15] Artículo 10 de la ley 107-13. Presunción de Validez. Todo acto administrativo se considera válido en tanto su invalidez no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional de conformidad a esta ley.