El control jurisdiccional de las funciones administrativas de los órganos constitucionales autónomos a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional
Por: Stalin G. Alcántara Osser
Introito
Luego de haberse
forjado el constitucionalismo avanzado o neoconstitucionalismo,
y el consecuente sometimiento de los poderes públicos al orden constitucional,
la literatura jurídica le ha prestado especial atención a los mecanismos de
controles para poner freno a las potestades desmedidas del Estado, que se ponen
de manifiesto a través de la administración pública. Pues, como una manera de
dotar de operatividad la Constitución, resulta necesario enlazar su contenido
con controles eficaces que permitan, a su vez, apreciar su efectividad
normativa.
De los controles existentes
nos referiremos al jurisdiccional, el cual descansa en un órgano dotado de
imparcialidad e independencia con las competencias técnicas para dirimir
conflictos jurídicos y poner freno a las arbitrariedades que se manifiestan en
los excesos del ejercicio del poder.
De ahí
analizaremos la idoneidad que supone la utilización de este mecanismo para
controlar las actividades o funciones administrativas de los órganos
constitucionales autónomos o extrapoder, los cuales –como veremos más adelante–
están revestidos de una autonomía e independencia especial, que los libera de
injerencias de los poderes clásicos del Estado (legislativo, ejecutivo y
judicial). Además, reflexionaremos sobre cómo se pueden armonizar estas singulares
características con el control jurisdiccional.
Funciones formales
y materiales
El producto del
diseño filósofo-constitucional de la separación de poderes ha sido la división
de las funciones legislativas, administrativas y jurisdiccionales y, tal como
expresa GORDILLO, “todo sería
sencillo si dichas funciones estuvieran respectiva y exclusivamente a cargo de
los órganos legislativos (Congreso), administrativos (órganos dependientes del
Poder Ejecutivo) y judiciales (tribunales)”[1].
Sin embargo, en la
práctica observamos que esto no es así. Pues los órganos mencionados ut supra no se limitan única y
exclusivamente a la función que en principio les corresponden.
Por ejemplo,
cuando el Poder Judicial nombra a su secretario general o remueve a uno de sus
funcionarios vemos que no lo realiza amparado en la función jurisdiccional de
la cual está en principalmente encargada, sino a través de las funciones
administrativas que, a nuestro juicio, se desprenden implícitamente de la
principal. Por estas razones, la doctrina se ha visto en la inminente necesidad
de clasificar estas funciones en dos acepciones: formal y material, las cuales
procederemos a desarrollar.
Función
legislativa
Desde el punto de
vista formal, la función legislativa es la actividad realizada por los órganos
que conforme con el régimen constitucional forman parte del Poder Legislativo[2]—en el caso dominicano, nos referimos al Congreso Nacional—.
Por otro lado,
desde el punto de vista material, esta función será independiente al órgano que
la ejerza, pues bastaría la producción de normas generales, que no solamente
son aquellas emanadas del Congreso, sino también los reglamentos expedidos por
los órganos que gozan de facultad reglamentaria conferida por la Constitución y
las leyes[3], tal es el caso de las
resoluciones despachadas por el Poder Judicial que norman cuestiones en el
proceso penal o la jurisdicción inmobiliaria.
A modo de ejemplo,
podemos mencionar la resolución núm. 58-2010, sobre los “Criterios que los
jueces deben tomar en consideración para la imposición o variación de la medida
de coerción prisión preventiva”, de ahí los amplios debates producidos sobre si
tal cuestión es una atribución exclusiva del legislador o puede ser ejercida por
ese poder del Estado.
Función jurisdiccional
Esta función, por
igual, admite la división formal y material. La primera es aquella otorgada a
los tribunales del Poder Judicial, al Tribunal Superior Electoral y al Tribunal
Constitucional por la misma Constitución y sus respectivas leyes orgánicas.
Mientras que la segunda puede ser desempeñada por los órganos de la
administración pública en el curso del conocimiento de un recurso de
reconsideración o jerárquico en contra de una decisión emanada por ellos, así
como por el Congreso Nacional en el escenario de un juicio político.
Función administrativa
La división formal
y material de esta función ha sido lo que en la doctrina ha generado mayores
divergencias, pues tal y como refiere FERNÁNDEZ RUÍZ “resulta difícil
de acotar y precisar la función administrativa, por cuya razón algunos autores
han tratado de definirla por exclusión de la función legislativa y
jurisdiccional, al decir que será administrativa toda función pública diferente
a la legislativa y judicial, lo que dista mucho de determinar su género y
diferencia específica, aunado a lo cual la aparición de funciones
administrativas emergentes, como la fiscalizadora, la electoral, la de
regulación monetaria y la registral, actualmente hacen inaceptable ese
procedimiento definitorio”.[4]
Básicamente, lo
que nos pretende significar el referido autor es que resultaría inaceptable
considerar indistintamente que todas aquellas funciones que no son legislativas
ni jurisdiccionales, son administrativas, pues como consecuencia de las
reformas constitucionales y el surgimiento de nuevos órganos especializados,
han germinado nuevas funciones públicas “con identidad propia como
independientes, entre ellas la fiscalizadora o de control, la de regulación
monetaria y la electoral, las cuales ya han cobrado identidad y autonomía en el
constitucionalismo moderno”[5]; en este contexto en el
caso dominicano podemos ubicar a la Cámara de Cuentas, la Junta Monetaria y la
Junta Central Electoral, respectivamente.
El Tribunal
Superior Electoral, por ejemplo, en un proceso de compras y contrataciones
públicas para satisfacer necesidades de gestión institucional interna, se
encuentra en pleno ejercicio de una función materialmente administrativa, pese
a que la Constitución le encomienda formalmente la función jurisdiccional. De
manera que resultaría difícil encasillar rígidamente a estos órganos en una
función específica.
Órganos
constitucionales autónomos: una aproximación conceptual
Para una mejor
comprensión de la dinámica en la que se desarrolla nuestro sistema constitucional
luego de la reforma de 2010, es imperativo estar en capacidad de conceptualizar
correctamente la figura de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder.
La naturaleza filósofo-constitucional de estos órganos se fundamenta en la
perfección y actualización del principio de separación de poderes desarrollado
por MONTESQUIEU, con la finalidad
de deslindar algunas funciones públicas de las actividades propias del gobierno
central.
En esas
atenciones, la literatura especializada los ha definido como “los inmediatos y fundamentales
establecidos en la Constitución y que no se adscriben a ninguno de los poderes
tradicionales del Estado. Son órganos de equilibrio constitucional y político
cuyos criterios de actuación son preservar la organización y el funcionamiento
constitucional”.[6]
El Tribunal
Constitucional dominicano (en adelante, TC) en la sentencia TC/0001/15
establece los presupuestos con los cuales deben contar estos órganos, asumiendo
las argumentaciones de la Suprema Corte de Justicia de México, a saber: “a)
Deben estar establecidos directamente por la Constitución; b) Deben mantener,
con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar
con autonomía e independencia funcional y financiera; y d) Deben atender
funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad”[7].
En nuestro esquema
constitucional podemos identificar varios órganos que gozan de las
características previamente mencionadas, tal es el caso del Tribunal Superior
Electoral, Tribunal Constitucional, Junta Central Electoral, Defensor del
Pueblo, Cámara de Cuentas, Junta Monetaria, Banco Central y el Ministerio
Público. Entre los cuales probablemente cuestionemos la independencia material de
algunos, pues la designación de sus miembros es realizada mediante acto
discrecional del Poder Ejecutivo, sin embargo, en virtud de las características
formales que les ha otorgado el mismo texto constitucional estamos obligados a
incluirlos; el abordaje de la efectividad y eficacia del principio de
independencia de estos órganos es un tema que ameritaría otra entrega[8].
Por otro lado,
resulta importante dejar por sentado que cuando nos referimos a órganos
constitucionales autónomos no hacemos alusión a los organismos autónomos y descentralizados
del Estado, pues estos últimos son creados por Ley y “adscritos al sector de la
administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o
ministro titular del sector”, conforme lo establece el artículo 141
constitucional. Muestra de estos se puede observar en el diseño de la Dirección
General de Impuestos Internos (DGII) que, aunque goce de ciertas autonomías en
el ejercicio de sus funciones, no deja de estar adscrita al Ministerio de
Haciendas.
Por otro lado, los
órganos constitucionales autónomos o extrapoder son creados por la misma
Constitución y dotados de la autonomía necesaria que los coloca en el vértice
de los poderes clásicos. Asimismo, el TC ha podido desarrollar la fisonomía y
fundamento de estos órganos en sus sentencias TC/0305/14, TC/0001/15 y
TC/0282/17, considerando que “están dotados de una autonomía reforzada, es
decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes
administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de controles
e injerencias del Poder Ejecutivo”.[9]
Como podemos
observar, la finalidad de la colocación de estos órganos en el vértice de los
tres poderes clásicos—legislativo, judicial y ejecutivo— es instaurar un
sistema de pesos y contrapesos o chesks
and balance que permita al sistema constitucional operar de la manera más
legitima y eficiente posible.
El TC,
desarrollando la autonomía de estos órganos, ha considerado lo siguiente:
“…la autonomía
constitucional, como categoría jurídica abstracta y mandato de optimización,
necesita materializarse de algún modo si es que pretende ser operativa en el
ejercicio del poder público. Por ello, la Constitución reconoce tres
manifestaciones esenciales (funcional, administrativa y presupuestaria) de las
que emergen implícitamente un conjunto de competencias accesorias e
instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las competencias
fundamentales atribuidas al órgano.”[10]
Fundamento y
ejercicio del control jurisdiccional de la función administrativa material de
los órganos constitucionales autónomos
Como ya hemos
mencionado, los órganos constitucionales autónomos gozan de particularidades
especiales que son ineludibles para materializar una efectividad plena en el
ejercicio de las funciones que la Constitución les ha conferido. Así las cosas,
con la finalidad de desarrollar la pertinencia del control jurisdiccional de
las funciones materialmente administrativas de estos órganos, consideramos
oportuno plantearnos la siguiente cuestión:
¿Pueden los
órganos constitucionales autónomos, amparados en la autonomía e independencia
técnica, administrativa, presupuestaria y financiera que le confiere la
Constitución, resistirse al control jurisdiccional en cuanto a las actividades
materialmente administrativas que desarrollan?
En principio,
podríamos pensar que resulta evidente que, en virtud las características que
han sido revestidos estos órganos, la intención o espíritu primogénito del constituyente
era repeler las posibles injerencias que podrían tener otros poderes públicos
sobre el marco de actuación de estos; en esas atenciones podríamos concluir
entonces que el control jurisdiccional presenta serias dificultades para ser
justificado en este escenario.
Empero, si bien hemos
determinado que la autonomía e independencia de estos órganos les permiten
desarrollar plenamente sus funciones principales en un aura libre de subordinaciones
hacia otros poderes, no significa que sea absoluto, pues lo que se espera es el
establecimiento de relaciones dialogo y coordinación entre los poderes públicos
que facilite tutelar efectivamente los derechos de los ciudadanos.
Considerar lo
contrario se traduciría, en palabras de la Corte Constitucional Colombiana, en
un “quebranto de la construcción del Estado”[11] (en el caso dominicano,
el Estado social y democrático de derecho).
Asimismo, continúa
la Corte manifestando que:
“La Corte no cree
que el Banco de la República, pese a ser un órgano constitucional autónomo e
independiente, quede sustraído de los controles que la propia Constitución
determina […] los controles existentes garantizan que ese novísimo órgano
constitucional no quede cubierto con un manto de silencio y de oscuridad y se
torne en parcela tecnocrática oculta y aislada del Estado[12].”
En ese orden de
ideas, nuestro máximo intérprete constitucional ha considerado en la sentencia
TC/0001/15[13],
lo siguiente:
“La autonomía del
Banco Central[partiendo de que es un órgano constitucional autónomo] no puede
ser entendida como si el constituyente lo hubiera concebido como una isla
ubicada por fuera de los ámbitos constitucionales de actuación de sus órganos y
autoridades, y, en consecuencia, no le exime del deber de coordinación, que
es imperativo en toda República unitaria, ni de los controles que la
Constitución ha previsto para asegurar que los órganos fundamentales del Estado
cumplan fielmente las funciones que les han sido encomendadas[14].”
“…la autonomía de
los órganos extrapoderes también está supeditada a ser ejercida dentro de un
marco general, en el que la capacidad de administración debe realizarse de
conformidad con el ordenamiento jurídico; es decir, respetando los límites
constitucionales, pues la libertad de autogestión no implica en modo alguno,
independencia absoluta.”
Consideramos que
el control jurisdiccional en manos del Poder Judicial no desnaturalizaría el
fundamento de la configuración de estos órganos, por el contrario, esta
práctica optimizaría las interacciones de los poderes públicos para contribuir con
la estimulación de la transparencia en el ejercicio del poder.
Ahora bien, ¿Cómo se
ejerce el control jurisdiccional de las funciones o actividades
administrativas, en el caso específico de los órganos constitucionales
autónomos?
Con el propósito
de satisfacer la interrogante planteada ut
supra, es dable señalar que dentro de los mecanismos que nos ofrece la Ley
107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la
Administración y de Procedimiento Administrativo, se encuentran los recursos de
reconsideración y jerárquico (en sede administrativa), y el recurso
contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA).
Así las cosas, de la
lectura exegética del artículo 51 del referido texto legislativo, se desprende
que el recurso contencioso-administrativo puede incoarse directamente ante la
jurisdicción administrativa sin el agotamiento previo de los de en sede
administrativa:
“Artículo 51.
Carácter optativo de los recursos administrativos. Los recursos
administrativos tendrán carácter optativo[15] para las
personas, quienes, a su opción, podrán interponerlos o acudir directamente a la
vía contenciosa administrativa.”[16]
No obstante lo
anterior, en el caso particular de las vías recursivas que se pretendan ejercer
en contra de los actos materialmente administrativos dictaminados por los
órganos constitucionales autónomos, el TC ha considerado una excepción al
carácter optativo de los recursos administrativos (o en sede administrativa),
al establecer lo siguiente:
“…este tribunal
entiende que el agotamiento de la vía administrativa de los distintos actos que
adoptan los órganos constitucionales es una garantía de la independencia y
autonomía que les garantiza la Constitución”[17]
“Este control [en
sede administrativa] ha de ser reglamentado por cualquiera de las fuentes
jurídicas que integran el régimen normativo propio de los órganos
constitucionales y puede ser configurado con carácter preceptivo obligatorio
a cualquier control jurisdiccional, constituyéndose en una excepción válida a
lo señalado en el artículo 51 de la Ley núm. 107-13, que dispone el carácter
optativo de los recursos administrativos[18]”.[19]
“…que el principio
de tutela judicial efectiva se viola cuando se establece el agotamiento previo
de la vía administrativa con carácter preceptivo u obligatorio, y propugnan
porque el referido requisito procesal sea facultativo, de manera tal que el
ciudadano o la entidad que resulta afectada con la decisión administrativa
pueda decidir si acude directamente a la vía judicial o si, por el contrario,
agota la vía administrativa”.[20]
Según el criterio
del TC es necesario que, con prelación al ejercicio del recurso de la vía
jurisdiccional en sede del Tribunal Superior Administrativo (TSA), deben ser agotados
los recursos administrativos que señala la Ley 107-13 sobre los Derechos de las
Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento
Administrativo.
Cabe mencionar,
además, que el único de los recursos en sede administrativa que estaría
disponible sería el de reconsideración, pues en virtud de las razones que hemos
señalado, los órganos constitucionales autónomos o extrapoder no se encuentran
adscritos ni subordinados a un órgano superior, lo que significa que nos
encontraríamos en un escenario en donde no existiría un órgano que esté situado
en una posición de jerarquía superior y, en consecuencia, quedaría tácitamente
cerrado el recurso jerárquico que desarrolla el artículo 54 de la referida
disposición legal.
Consideraciones
finales
Los órganos
constitucionales autónomos han venido, sin lugar a dudas, a optimizar y a dotar
de especialidad las funciones encomendadas al Estado; para tales propósitos la
Constitución les ha conferido las herramientas necesarias que les permitan desempeñar
sus funciones sin intromisiones de los poderes clásicos del Estado.
Para culminar, lo
haremos al amparo de un extracto elaborado por TOCQUEVILLE, y utilizado por GARCÍA DE ENTERRÍA para concluir su
obra “La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo”:
“Es de la esencia
del poder judicial ocuparse de intereses particulares y dirigir
complacidamente sus miradas sobre los pequeños objetos que se presentan a su
vista; es también de la esencia de ese poder, si no acudir por sí mismo en
auxilio de aquellos que son oprimidos, estar sin desmayo a la disposición del
más humilde de ellos. Por débil que se le suponga a este, puede siempre forzar
al Juez a escuchar su reclamación y a responder a ella.
Tal poder es por
ello especialmente aplicable a las necesidades de la libertad en un tiempo en
que el ojo y la mano del soberano se introducen sin cesar en los más pequeños
detalles de las acciones humanas, y donde los particulares, demasiado débiles
para protegerse por sí mismos, están también demasiado aislados para poder
contar con la ayuda de sus semejantes. La fuerza de los tribunales ha sido, en
todos los tiempos, la más grande garantía que se puede ofrecer a la
independencia individual, pero esto es, sobre todo, verdadero en los siglos
democráticos; los derechos y los intereses particulares estarían siempre en
peligro si el poder judicial no creciese y no se extendiese a medida que las
condiciones se igualan”.[21]
[1]GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras
selectas: Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2012.
[5]Ibidem., p. 514
[8][8] Cfr. MOSCOSO, Ámbar. “Principio de independencia y
autonomía de los órganos constitucionales autónomos” (Memoria final para optar
por la licenciatura en Derecho): Universidad Iberoamericana, 2007, inédita.
[9]TC/0305/14,
22 de diciembre de 2014, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias [consulta: 25 de septiembre de 2018]párrafo 11.7
[10]Ibidem., p. 28
[11]Colombia,
Corte Constitucional, 11 nov. de 1993 [en línea], http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/C-529-93.htm[consulta:
15 septiembre de 2018].
[12] Subrayado nuestro
[13]TC/0001/15,
28 de enero de 2015, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias[consulta:
25 de septiembre de 2018].
[14] Subrayado nuestro.
[15] Subrayado nuestro.
[17]TC/0305/14, 22 de diciembre de
2014, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias [consulta: 25 de septiembre de 2018] p. 39,
párrafo 11.23
[18] Subrayado nuestro
[19] TC/0282/17,
29 de mayo de 2017, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/consultas/secretaría/sentencias
[consulta: 25 de septiembre de 2018].
[20]Ibidem.,p. 39.
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